ANCHE I REGOLAMENTI VANNO LETTI

Il 29 luglio 2024 è stato pubblicato sulla Gazzetta europea il Regolamento UE 2024/1991 sul Ripristino della natura che è entrato in vigore il 18 agosto dello stesso anno. Il 9 giugno 2025 è entrato in vigore il Regolamento di esecuzione UE 2025/912 che ne stabilisce le modalità di applicazione per quanto riguarda il formato tipo del Piano nazionale di ripristino. Sulla base di questi Regolamenti comunitari il nostro Paese sta sviluppando il proprio Piano nazionale di ripristino (Pnr).

Il Regolamento UE 2024/1991 si colloca nel quadro delle politiche attuative del Green Deal europeo definito dalla Commissione europea nel 2019 (1) che a sua volta è “parte integrante della strategia della Commissione per attuare l’Agenda 2030 e gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite” (2015). All’interno del quadro delle politiche attuative del Green Deal il Regolamento si inserisce nel perimetro circoscritto delle strategie ambientali (già oggetto di numerose disposizioni della Comunità Europea) rientranti nell’obiettivo delle Nazioni Unite della conservazione, ripristino e utilizzo sostenibile degli ecosistemi (oggetto degli obiettivi 14.2, 15.1, 15.2, 15.3 della Agenda 2030) e definisce un complesso normativo estremamente articolato e approfondito – giuridicamente vincolante (2) per i Paesi della Comunità europea – i cui obiettivi generali sono (art.1, c.1):

“a) il recupero a lungo termine e duraturo della biodiversità e della resilienza degli ecosistemi in tutte le zone terrestri e marine degli Stati membri attraverso il ripristino degli ecosistemi degradati”;

“b) il conseguimento degli obiettivi generali dell’Unione in materia di mitigazione dei cambiamenti climatici, adattamento ai medesimi e neutralità in termini di degrado del suolo”;

“c) una maggiore sicurezza alimentare” (il termine utilizzato – food security - individua l’obiettivo di assicurare a tutte le persone una quantità di cibo sufficiente);

“d) l’adempimento degli impegni internazionali dell’Unione”, attraverso l’istituzione (art.1, c.2) di:

“un quadro nel cui ambito gli Stati membri attuino misure di ripristino efficaci basate sulla superficie allo scopo di coprire congiuntamente, in quanto obiettivo dell’Unione, nell’insieme delle zone e degli ecosistemi che rientrano nell’ambito di applicazione del presente regolamento, almeno il 20% delle zone terrestri e almeno il 20% delle zone marine entro il 2030, e tutti gli ecosistemi che necessitano di ripristino entro il 2050”.

Oggetto specifico del Regolamento sono quindi gli ecosistemi all’interno dei quali, nel contesto degli habitat che li caratterizzano, sono presenti habitat degradati o da ristabilire. Gli habitat presenti nei diversi ecosistemi sono elencati e descritti in modo estremamente dettagliato negli allegati al Regolamento (3), così come sono definite le percentuali di superfici degradate da ripristinare alle diverse date di riferimento. Il Regolamento di esecuzione (2025/912) specifica ulteriormente in modo capillare l’articolazione e i contenuti dei piani nazionali di ripristino (4) (dalle modalità di stesura del piano, alle analisi conoscitive preliminari, alla valutazione dei benefici attesi, alle interazioni con altre politiche, alle misure per i singoli habitat, alla stima dei costi e delle fonti di finanziamento, al monitoraggio degli esiti alle date del 2030, 2040, 2050).

Il complesso estremamente impegnativo delle attività richieste ai Piani nazionali di ripristino costituisce una coraggiosa strategia che coinvolge l’intero territorio dell’Unione Europea per portare progressivamente a un assetto territoriale nel quale il ripristino della piena funzionalità ecologica dei diversi ecosistemi e la conservazione del capitale naturale assicurino processi di resilienza ai cambiamenti climatici, di salute ambientale, di riduzione dei rischi per la sicurezza alimentare, attraverso i quali venga favorita “la trasformazione economica e sociale, la creazione di posti di lavoro di elevata qualità e una crescita sostenibile”(5): il Piano non è quindi uno strumento di tutela ambientale fine a se stesso ma una componente – essenziale – del processo di programmazione di uno sviluppo economico e sociale sostenibile.

Non vanno sottovalutate le disposizioni (art.15 del Regolamento) per cui fra gli elementi che il piano nazionale di ripristino deve fornire sono ricompresi “gli impatti socio economici prevedibili” e “i benefici previsti”, le misure di sostegno per “portatori di interesse toccati dalle misure di ripristino”, e una sintesi del processo di stesura del piano che comprenda le informazioni sulla “partecipazione del pubblico e sul modo in cui sono state prese in considerazione le esigenze delle Comunità locali e dei portatori di interesse (gli Stati membri devono (6) coinvolgere le autorità locali e regionali, i proprietari terrieri e gli utilizzatori dei terreni e le loro associazioni, le organizzazioni della società civile, la Comunità imprenditoriale, le Comunità della ricerca e dell’istruzione, gli agricoltori, i pescatori, i silvicoltori, gli investitori e altri portatori di interessi pertinenti nonché il grande pubblico in tutte le fasi della preparazione, della revisione e dell’attuazione dei Piani nazionali di ripristino)”.

1. Elementi di riflessione per la pianificazione territoriale

Se si concentra l’attenzione non tanto sulle misure circoscritte definite dal Regolamento, alle quali dovranno uniformarsi i singoli Pnr, ma sul quadro operativo generale emergono elementi dai quali possono essere mutuati riferimenti per gli strumenti di pianificazione territoriale.

1.1 La lettura del territorio

Un primo aspetto è la lettura del territorio, visto come organismo costituito da ecosistemi fra loro interagenti, lettura che fornisce per l’intera Unione Europea una visione “geografica” dei diversi ambienti dai quali discendono caratteri, prestazioni e vulnerabilità specifiche.

Da un punto di vista generale conoscere gli ecosistemi – definiti, “ai fini del Regolamento” (art. 3) come “complesso dinamico di comunità di piante, animali, funghi e microrganismi e del loro ambiente non vivente che interagiscono formando una unità funzionale” – significa conoscere la loro specificità dal punto di vista biologico (come definito dal Regolamento stesso per i suoi fini) ma anche leggerli come ambiti territoriali soggetti nel tempo a processi evolutivi ai quali hanno concorso fenomeni naturali (movimenti geologici, formazione dei caratteri pedologici, dinamiche floro-faunistiche, cambiamenti climatici, cataclismi) e presenze antropiche, presenze che a loro volta hanno fortemente inciso sui caratteri dei diversi ecosistemi (selezionando e gestendo assetti vegetazionali, intersecandoli con articolazioni funzionali e insediative, modellando paesaggi consapevolmente o inconsapevolmente) con modifiche in alcuni casi radicali (trasformazione in aree agricole o in aree urbane, modifiche di assetti idraulici ecc., sfruttamento delle risorse fino al degrado ambientale).

Le interazioni delle comunità ecosistemiche con la componente antropica, non richiamate nelle definizioni iniziali (7), sono state successivamente prese in considerazione sia negli studi che approfondendo la conoscenza dei servizi ecosistemici ne hanno individuato il ruolo fondamentale per la vita umana (e per la formazione di un ambiente nel quale almeno da 12.000 anni si è sviluppata la civiltà umana) sia negli approfondimenti che, d’altra parte, hanno individuato l’incidenza sui processi ecosistemici di attività umane comportanti progressivamente il superamento di soglie limite ambientali (8) oltre le quali si entra in situazioni di rischio per la vita dell’uomo. Questa interazione fra gli ecosistemi e la presenza umana, o meglio questo riconoscimento dell’uomo come elemento dipendente e nello stesso tempo concorrente alle dinamiche ambientali, è oggi riconosciuto e fortemente sentita nelle politiche programmatiche internazionali dell’Agenda 2030 (9) in cui è posto l’obiettivo “entro il 2020 integrare i principi di ecosistema e biodiversità nei progetti nazionali e locali, nei processi di sviluppo e nelle strategie e nei resoconti per la riduzione della povertà”. Nello stesso Regolamento UE 2924/1991 è richiesto che nella predisposizione dei Piani nazionali di ripristino (art. 14) gli Stati membri mirino “a ottimizzare le funzioni ecologiche, economiche e sociali degli ecosistemi, compreso il loro potenziale di produttività, tenendo conto del loro contributo allo sviluppo sostenibile delle regioni e comunità interessate” (10).

Gli ecosistemi ai quali fa riferimento il Regolamento (UE) 2924/1991 sono:

- “ecosistemi terrestri, costieri e di acqua dolce” (art.4);
- “ecosistemi marini” (art.5);
- “ecosistemi urbani” (art.8);
- “ecosistemi agricoli” (art.11);
- “ecosistemi forestali” (art.12).

Questi riconducono alla lettura in un certo senso elementare della geomorfologia territoriale con il suo reticolo idrografico, le incerte fasce costiere e delle acque di transizione, i mari, i boschi e foreste e i territori più naturali, le aree agricole e i nuclei urbani, lettura da sempre alla base delle discipline territoriali (successivamente “distratte” da questa lettura di base da un sovrapporsi di confini amministrativi e di circoscritte competenze specialistiche, che hanno appannato l’interesse all’interazione fra processi naturali, economie, equilibri sociali e demografici).

Le politiche che il Regolamento applica agli ecosistemi sono mirate nella sostanza al ripristino inteso sostanzialmente non come riproduzione di assetti passati ma come ripristino dei processi ecosistemici, e quindi delle funzioni e dei servizi ecosistemici, dei diversi habitat che li caratterizzano.

1.2 Ecosistemi e Governo del territorio

Nel quadro del Governo del territorio una indagine condivisa fra le diverse discipline territoriali che abbia come oggetto l’individuazione e la conoscenza degli ecosistemi (e delle loro interazioni) può costituire un riferimento comune per le diverse politiche territoriali. Il Governo del territorio (11) è la disciplina che comprende “in linea di principio, tutto ciò che attiene all’uso del territorio ed alla localizzazione di impianti o attività” (12) ed è costituita dall’ “insieme delle norme che consentono d’identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio” (13). L’espressione “governo del territorio”, e la stessa definizione che ne viene data, riassorbe implicitamente tutto l’elenco delle discipline differenziate che oggi agiscono sul territorio e introduce una prospettiva sistemica nella quale le diverse discipline (che oggi si sovrappongono senza forme di interazioni che non siano quelle dei “vincoli”) rientrano in quest’unica materia con profonde interconnessioni reciproche basate su prospettive comuni negli obiettivi generali e conoscenze condivise delle molteplici realtà dei territori sui quali agiscono. Il concorso delle diverse discipline alla definizione di modalità d’uso del territorio attente alle specificità dei diversi ambiti ecosistemici (e nel riconoscimento delle interazione dei diversi processi che li hanno conformati) non è semplicemente una operazione utile e necessaria per contemperare i diversi interessi ma un banco di prova molto impegnativo nella situazione attuale e futura per affrontare in modo efficace l’“adattamento” a condizioni in profonda evoluzione.

Alla luce di questa finalità (affrontare l’”adattamento” a processi ambientali in atto e non reversibili) la scelta di assumere come criteri di progettazione il riferimento ai diversi ecosistemi e l’interazione delle diverse discipline risulta particolarmente incidente su significativi temi territoriali. In particolare:

- la gestione delle acque superficiali: la disciplina dei piani di bacino che da tempo ha operato per modificare l’originaria prassi della difesa del territorio “dalle” acque (attraverso modifiche planimetriche e contenimento artificiale dei corsi d’acqua) e passare a una strategia di difesa “delle” acque che consenta il ripristino di dinamiche naturali e della qualità delle acque, con il cambiamento climatico in atto deve affrontare il modificarsi degli equilibri degli ecosistemi fluviali; l’adeguamento degli ambiti fluviali allo scorrimento/smaltimento di acque meteoriche e a dinamiche alluvionali comportanti situazioni di pericolosità e rischio non sperimentate precedentemente e le strategie conseguentemente rivolte all’individuazione (o alla riscoperta) di spazi adeguati allo scorrimento delle piene (oltre all’individuazione di aree di laminazione o di invasi di trattenuta delle acque nelle diverse parti del territorio) nonché al ripristino della connettività dei fiumi con i relativi fondovalle alluvionali confliggono con i confini storicamente consolidati di aree agricole e abitati; questo comporta situazioni di pesante contrasto con economie e insediamenti locali e coinvolge necessariamente, oltre alle gestione idraulica (14), le politiche di pianificazione tradizionali, rendendo necessaria una strategia congiunta relativa a modifiche nell’articolazione e nell’uso del territorio;

- la gestione delle fasce costiere e delle acque di transizione il cui equilibrio, in alcune parti conformato in modo rigido da strutture turistiche/insediative o attività agricole, si sta riposizionando, per effetto del progressivo innalzamento dei mari, verso aree più interne (con conseguente risalita delle acque salmastre nei tratti finali dei fiumi, diffusione delle acque marine in terreni costieri e interni e intrusione delle acque marine nelle falde sotterranee); anche per queste situazioni l’interazione fra piani idraulici e strumenti di pianificazione territoriale è necessaria per gestire il difficile equilibrio del modificarsi di economie consolidate e dell’emergere di nuovi assetti degli ecosistemi costieri;

- la gestione di ambiti agricoli, forestali, naturali: il ricorso a necessarie pratiche di sostenibilità nelle attività forestali e agricole (alle quali sono correlate la conservazione del suolo e della biodiversità, la tutela della qualità delle acque superficiali e delle falde sotterranee, la salute degli alimenti e la sicurezza alimentare, la valorizzazione delle specificità dei territori), spesso supportate da significative innovazioni tecnologiche, unito a modifiche climatiche comportanti diversi assetti vegetazionali e colturali, interagisce necessariamente con discipline di pianificazione alle quali compete la regolamentazione di modalità d’uso effettivamente connesse ad una attività agricola/forestale sostenibile e alle esigenze degli addetti all’agricoltura, includendo tra questi i carichi di manodopera temporanei per i quali vanno sollecitate politiche che garantiscano la “sostenibilità sociale” delle economie agricole;

- l’interazione dei processi di cambiamento di assetti consolidati, correlato a naturali processi evolutivi naturali e a interventi antropici di “adattamento” al cambiamento climatico (incluse le pratiche rivolte alla produzione di energia da fonti rinnovabili, “presunti di interesse pubblico prevalente” (15) ) con la disciplina paesaggistica (dlgs 42/2004 (16), per la quale vanno considerate:

a) le definizioni di paesaggio e di tutela del paesaggio (17) e i criteri fondanti del dlgs 42/2004: “lo Stato e le Regioni assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo costituiscono. A tal fine le regioni sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio medianti piani paesaggistici… L’elaborazione dei piani paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e Regioni limitatamente ai beni paesaggistici” (18) (art. 135, c.1) , “I piani paesaggistici, con riferimento al territorio considerato, ne riconoscono gli aspetti e i caratteri peculiari, nonché le caratteristiche paesaggistiche, e ne delimitano i relativi ambiti. In riferimento a ciascun ambito, i piani predispongono specifiche normative d’uso …” (art. 135, c.2); va inoltre ricordato che le previsioni dei piani paesaggistici (definiti dall’art. 143) “non sono derogabili”, “sono cogenti per gli strumenti urbanistici”, “sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione di incidenza territoriale” (art. 145);

b) le aree naturali individuate dalla legge Galasso: nel contesto territoriale interessato dal piano paesaggistico rientrano, fra i beni paesaggistici, le estese porzioni di territorio interessate da dinamiche naturali elencate nelle aree “tutelate per legge” dell’art. 142 (19) – individuate come zone di interesse ambientale (e sottoposte a vincolo paesaggistico) dalla legge Galasso (L.431/1985) – costituite da ecosistemi strutturanti la morfologia del territorio; in queste aree la salvaguardia paesaggistica, richiesta dal Dlgs 42/2004, non può che interagire con gli atti di pianificazione di incidenza territoriale che rapportano interventi e norme regolamentari al modificarsi dei processi ambientali in atto, coinvolgendo altresì le politiche di governo del territorio nel loro complesso;

c) gli ecosistemi agricoli: ugualmente si deve parlare di coinvolgimento degli atti di pianificazione di incidenza territoriale per gli ecosistemi agricoli rientranti negli “ambiti” individuati dai piani paesaggistici (art.135, c.2), interessati da modifiche climatiche/vegetazionali/colturali/funzionali attraverso le quali si proietta nel futuro il processo evolutivo delle economie agricole e della morfologia dei paesaggi;

d) la Convenzione europea del paesaggio: la necessità dei processi di interazione tra le diverse discipline territoriali conduce a valutare nelle politiche paesaggistiche del Codice le indicazioni espresse dalla Convenzione europea del paesaggio (Firenze ottobre 2000) (20) per la quale la “Gestione dei paesaggi – indica le azioni volte, in una prospettiva di sviluppo sostenibile, a garantire il governo del paesaggio al fine di orientare e armonizzare le sue trasformazioni provocate dai processi di sviluppo sociali, economici ed ambientali “ e la “Pianificazione dei paesaggi - indica le azioni fortemente lungimiranti, volte alla valorizzazione, al ripristino o alla creazione di paesaggi”, introducendo nelle politiche del paesaggio, inteso come processo insieme storico e dinamico di processi naturali e culture antropiche, la coesistenza della valorizzazione e del ripristino con la creazione del nuovo per il necessario adattamento a dinamiche evolutive in atto, criterio peraltro adombrato dallo stesso dlgs 42/2004 all’art. 6 (21). Nel riconoscimento della presenza di ambiti paesaggistici ciascuno caratterizzato da caratteri specifici, sembra opportuno che la disciplina paesaggistica, interagendo con le altre discipline territoriali, garantisca la gestione di questi ambiti “in ragione dei differenti valori espressi“ e contestualmente con la necessaria attenzione ai processi evolutivi dei diversi ecosistemi che li compongono.

1.3 Il caso particolare degli ecosistemi urbani

Oltre alla lettura del territorio per ecosistemi un altro aspetto del Regolamento che può avere ripercussioni nelle politiche di pianificazione è rappresentato dalla presenza dell’“ecosistema urbano”. Il richiamo specifico all’urbano, inserito nel contesto degli ecosistemi, presuppone una visione onnicomprensiva del territorio, fino a non molto tempo fa implicitamente spaccato fra un contesto di processi naturali (in misura maggiore o minore condizionati dall’uomo) e un contesto di manufatti e attività umane. Il riconoscimento dell’ecosistema urbano come un componente dell’insieme degli ecosistemi esprime l’acquisizione della consapevolezza della interazione dei diversi processi che agiscono nel territorio e della quale devono prendere atto responsabilmente gli strumenti di pianificazione. Data questa considerazione di carattere generale, alcune precisazioni del Regolamento possono indurre alcune riflessioni nel quadro della pianificazione territoriale/urbanistica. Un aspetto significativo riguarda il criterio con il quale gli stati membri determinano la mappatura degli ecosistemi urbani (criterio riportato nell’art. 14 del Regolamento, che fornisce l’elenco delle analisi preliminari per la “preparazione dei piani nazionali di ripristino”); assunto come riferimento la classificazione di città, piccole città, sobborghi, zone periurbane (descritte dall’art. 3 del Regolamento) (22), gli stati membri devono mappare le zone di ecosistemi urbani. L’ecosistema urbano comprende “l’intera città o piccola città e sobborgo” o “parti della città o della piccola città e sobborgo, compresi almeno i centri urbani, gli agglomerati urbani e, se lo stato membro lo ritiene opportuno, le zone periurbane”; a queste formulazioni viene aggiunta una ulteriore integrazione: “gli Stati membri possono aggregare le zone di ecosistemi urbani di due o più città, o due o più piccole città e sobborghi adiacenti, o entrambi, in una unica zona di ecosistemi urbani comune a tali città, o piccole città e sobborghi, rispettivamente”. L’obiettivo specifico (cfr art. 14) che i Piani nazionali di ripristino devono assumere per gli ecosistemi così mappati è che entro il 2030 non vi sia alcuna diminuzione della superficie nazionale totale degli spazi verdi urbani e della volta arborea urbana (definiti all’art.8 del regolamento) e che dal 1.1.2031 ci sia un aumento di tale superficie fino al raggiungimento di livelli soddisfacenti. Questo “livello soddisfacente” (che deve essere fissato dagli Stati membri) è motivato dal ruolo che il regolamento affida agli spazi verdi urbani e alla volta arborea urbana. Il Regolamento, dato il suo obiettivo specifico, nell’ecosistema urbano si concentra sul ruolo del verde (nei suoi diversi aspetti) per le sue funzioni connesse all’incremento della biodiversità, alla fornitura di servizi ecosistemici essenziali, alla salute del sistema urbano, nonché alla salute degli altri ecosistemi adiacenti in quanto fornitore di linee di connessione con le aree naturali delle zone rurali (23). Si fa rilevare che entrambe le scelte (l’individuazione degli ecosistemi urbani, l’individuazione delle modalità con le quali si provvede all’aumento (24) del verde) costituiscono di fatto due attività molto diverse da quanto richiesto per gli altri ecosistemi (individuazione e ripristino di habitat degradati, ripristino della connettività naturale dei corsi d’acqua, aumento della biodiversità nelle aree agricole) e assumono piuttosto finalità programmatiche assimilabili a interventi di pianificazione (di pianificazione territoriale l’individuazione degli ecosistemi urbani, di progettazione urbana/territoriale le modalità con le quali si incrementa il verde urbano).

2. Regolamento e pianificazione: un legame complesso

Al di là dell’oggetto specifico del Piano di ripristino sollecitazioni più generali possono essere colte per la pianificazione e il governo del territorio. Il riferimento, nelle indicazioni per la mappatura, alla eventuale individuazione di ecosistemi urbani costituiti dalla aggregazione di “zone di ecosistemi urbani di due o più città, o due o più piccole città e sobborghi adiacenti, o entrambi, in una unica zona di ecosistemi urbani comune a tali città, o piccole città e sobborghi, rispettivamente” introduce alla lettura di contiguità o interrelazioni effettive o latenti fra strutture insediative più o meno dense cha inducono al riconoscimento di sistemi urbani in fieri che travalicano perimetri statistici o confini amministrativi. L’individuazione e il riconoscimento di questi ecosistemi urbani viene introdotto dal Regolamento 2024/1991 ai fini della realizzazione degli spazi e reti verdi e della volta arborea urbana che soddisfino requisiti ambientale per la salubrità urbana. Ma queste indicazioni possono sollecitare le discipline di pianificazione e le politiche ad esse connesse alla individuazione di ambiti spaziali nei quali aggregati urbani con diverse identità, intervallati tra loro da aree da salvaguardare per il loro ruolo ambientale e i servizi ecosistemici che forniscono (25), siano programmaticamente strutturati come ecosistemi urbani nel senso più pieno del termine: cioè organizzati da una forte rete di servizi di ogni livello e di spazi pubblici, vocati a risolvere disomogeneità di qualità urbana e sociale, a motivare processi di ringiovanimento demografico e a sviluppare forme comunitarie oggi latenti (evitando insularizzazioni e marginalizzazioni) e nello stesso tempo in grado di offrirsi come significative strutture di riferimento per la popolazione sparsa adiacente attraverso la disponibilità di servizi e di accessibilità ai servizi.

Questa operazione di individuazione e strutturazione di ecosistemi urbani e della loro funzione di servizio nel territorio coinvolge necessariamente enti pubblici delegati e le diverse discipline fra loro interagenti del Governo del territorio, alle quali compete la responsabilità di una difficile rilettura del territorio che parta dalle modifiche ambientali e dalle necessarie strategie di sostenibilità, dalle modifiche demografiche e occupazionali e dalle loro ricadute territoriali e sociali, dal modificarsi delle economie locali, da prospettive di futuro che rimettano in discussione equilibri e squilibri consolidati.

Raffaella Bedosti

Note

1) Si richiama che il Green Deal è alla base del Next Generation EU, piano di investimenti per la ripresa del dopo-pandemia, dal quale discendono i PNRR dei singoli stati dell’Unione Europea.
2) Un Regolamento è un atto giuridico vincolante.
3) Negli allegati sono presenti, oltre agli elenchi degli habitat presenti nei diversi ecosistemi, anche l’elenco delle specie di pesci per i quali vanno ricostituiti habitat marini, l’elenco degli indicatori di biodiversità per gli ecosistemi agricoli e per gli ecosistemi forestali, l’elenco relativo all’avifauna comune degli habitat agricoli.
4) I PNR dovranno essere presentati entro l’1 settembre 2026 per la valutazione ed eventuali osservazioni della Commissione.
5) Punto 14 del considerando.
6) Punto 83 del considerando.
7) Per la prima definizione (Tansley 1935) l’ecosistema è “porzione di biosfera delimitata e naturalmente includente un insieme di organismi che interagiscono tra loro e con l’ambiente che li circonda”. Per la definizione di Odum, 1953, "un sistema ecologico o ecosistema è una unità che include tutti gli organismi che vivono insieme (comunità biotica) in una certa area, interagenti con l’ambiente fisico, in modo tale che un flusso di energia porta ad una ben definita struttura biotica e ad una ciclizzazione dei materiali fra viventi e non viventi all'interno del sistema".
8) Cfr. analisi scientifiche del centro di ricerca Stockholm Resilience Centre (diretto da Johan Rockström).9) “Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile” - Risoluzione adottata dall’Assemblea Generale dell’ONU il 25 settembre 2015.
10) È interessante rilevare che il Regolamento, riferendosi agli obblighi delle azioni di ripristino previste per gli ecosistemi terrestri/costieri/di acqua dolce e agli ecosistemi marini, li disapplica nel caso previsto dall’art.6: “la pianificazione, la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, la loro connessione alla rete e la rete stessa e gli impianti di stoccaggio sono presunti di interesse pubblico prevalente[1]” e gli Stati membri, verificate precise condizioni (relative alla effettuazione di valutazioni di impatto ambientale), “possono esentare tali Piani e progetti dal requisito che non siano disponibili soluzioni alternative meno dannose”, in questo riconoscendo implicitamente agli impianti da fonti rinnovabili (e quindi a tecnologie umane del tutto artificiali) un ruolo fondamentale per il “Ripristino della natura” oggetto del Regolamento.
11) Il termine governo del territorio compare nell1Art.117 (modificato nel 2001) della Costituzione come materia di legislazione concorrente . “La parola "urbanistica" non compare nel nuovo testo dell'art. 117, ma ciò non autorizza a ritenere che la relativa materia non sia più ricompresa nell'elenco del terzo comma: essa fa parte del "governo del territorio" Corte cost., 303/2003 (e Corte cost.n. 362/2003).
12) Corte cost., n. 307/2003 “…governo del territorio comprende, in linea di principio, tutto ciò che attiene all’uso del territorio ed alla localizzazione di impianti o attività”.
13) Corte cost., n. 196/2004 “…disciplina del governo del territorio - che già questa Corte ha ritenuto comprensiva, in linea di principio, di “tutto ciò che attiene all’uso del territorio ed alla localizzazione di impianti o attività” (cfr. sentenza n. 307 del 2003) - ossia l’insieme delle norme che consentono d’identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio” .
14) Vanno richiamati gli estesi ambiti coinvolti dalla gestione di corpi idrici gestiti dalle Autorità di bacino, dai Consorzi di bonifica, dalle Aziende forestali.
15) Regolamento 2024/1991 art.6.
16) Il DLgs 42/2004 e s.m. - Codice dei beni culturali e del paesaggio - fissa i principi fondamentali per la valorizzazione del patrimonio culturale (art. 7) costituito (art.2) dai beni culturali (categorie di beni particolari artt. 10-11 la cui individuazione e gestione è di competenza del Ministero dei beni culturali) e dai beni paesaggistici (gli immobili e le aree di interesse pubblico art.136 e le aree tutelate per legge art.142, sottoposte a vincolo paesaggistico dalla L.431/1985) e tutela il paesaggio (art. 131).
17) Art. 131: “1. per paesaggio si intende il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni. …4. la tutela del paesaggio, ai fini del presente Codice, è volta a riconoscere, salvaguardare e, ove necessario, recuperare i valori culturali che esso esprime…“. Diverse definizioni di “paesaggio” si sono succedute negli ultimi due secoli, da quella di A. von Humboldt nell’ ‘800 (totalità dei caratteri di una porzione del territorio), a quelle più recenti (fine ‘900, anni 2000): dlgs 42/2004 (def. sopra riportata), V. Ingegnoli (il paesaggio come “sistema di ecosistemi interagenti”, “…il paesaggio costituisce il livello nel quale anche qualsiasi azione conseguente al discorso della sostenibilità si viene a realizzare concretamente”), Convenzione europea del paesaggio (“Paesaggio” designa una determinata parte di territorio, cosi come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni”).
18) I beni paesaggistici sono: gli immobili e le aree di interesse pubblico elencati all’art.136 e le aree tutelate per legge elencate all’ art.142.
19) Le aree tutelate per legge dell’art.142 includono: ambiti interessati da dinamiche e processi naturali - a) i territori costieri…; b) i territori contermini ai laghi…; c) i fiumi, i torrenti, i corsi d'acqua… e le relative sponde…; d) le montagne…; e) i ghiacciai e i circhi glaciali; f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, …; g) i territori coperti da foreste e da boschi, … ; h) le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici; i) le zone umide…; l) i vulcani - m) le zone di interesse archeologico”).
20) Un riferimento alla Convenzione europea del paesaggio è fatto nell’art. 132 del dlgs 42/2004.
21) Dlgs 42/2004 art. 6-valorizzazione del patrimonio culturale -, comma 1 “La valorizzazione consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da parte delle persone diversamente abili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura. Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale. In riferimento al paesaggio, la valorizzazione comprende altresì la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, ovvero la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati”.
22) La classificazione - Città, piccole Città e sobborghi (definite come LAU: unità amministrative locali istituite in conformità al regolamento CE 1059/2003) viene fatta in base alla percentuale di popolazione della LAU che vive in uno o più centri (il grado di urbanizzazione è stabilito in conformità all’art.4ter del regolamento (CE) 1059/2003).
23) Nel punto 47 del Considerando il Regolamento specifica l’importanza di questi elementi introducendo precisazioni significative: “Gli spazi verdi urbani comprendono, tra l’altro, boschi, parchi e giardini urbani, fattorie urbane, strade alberate, prati e siepi urbane. Gli ecosistemi urbani, come gli altri ecosistemi, oggetto del presente regolamento, costituiscono habitat importanti per la biodiversità, in particolare per le piante, gli uccelli e gli insetti, compresi gli impollinatori. Forniscono inoltre molti servizi ecosistemici essenziali, tra cui la riduzione e il contenimento del rischio di catastrofi naturali, ad esempio per le inondazioni e gli effetti ‘da isole di calore urbano’, il raffrescamento, le attività ricreative, la depurazione dell’acqua e dell’aria, nonché la mitigazione e l’adattamento ai cambiamenti climatici… Incrementare a copertura vegetale in una determinata area urbana rallenta il deflusso delle acque, riducendo così il rischio di inquinamento dei fiumi dovuto alle tracimazioni causate da piogge violente, e contribuisce a contenere le temperature estive, rafforzando così la resilienza climatica…Aumentare il livello degli spazi verdi urbani migliorerà, in molti casi, la salute dell’ecosistema urbano. A loro volta, ecosistemi urbani sani sono essenziali per favorire la salute di altri ecosistemi europei fondamentali, ad esempio grazie al fatto di collegare le aree naturali situate nelle zone rurali circostanti, di migliorare la salute dei fiumi lontano dalla città, di offrire un rifugio e un luogo di riproduzione per le specie di uccelli e impollinatori legate agli habitat agricoli e forestali, nonché di fornire habitat importanti per gli uccelli migratori.”
24) Nell’Allegato VII del regolamento (Elenco di esempi delle misure di ripristino) viene suggerito: “aumentare le aree verdi urbane con elementi caratteristici ecologici, quali parchi, alberi e macchie boschive, tetti verdi, prati a fuiori selvatici, giardini, orticoltura urbana, strade alberate, prati e siepi urbane, stagni e corsi d’acqua, prendendo in considerazione, tra l’altro, la diversità delle specie, le specie autoctone, le condizioni locali e la resilienza ai cambiamenti climatici”.
25) Vanno tenute presenti le strategie per la riduzione del consumo di suolo (strategia UE per il suolo al 2030 - del 2021 - e il Pte Piano per la transizione ecologica del Ministero dell’ambiente del 2022) in attesa di precise e rigorose disposizioni legislative. La salvaguardia delle aree libere presenti negli ecosistemi urbani è anche prevista dalla disposizione del Regolamento che entro il 2030 “non si registri alcuna perdita netta della superficie nazionale totale degli spazi verdi urbani né della volta arborea urbana nelle zone di ecosistemi urbani”.

N.d.C. Raffaella Bedosti, architetto, svolge a Bologna la sua attività professionale nell'ambito della pianificazione territoriale e urbanistica.

Per Città Bene Comune ha scritto: A cosa serve oggi pianificare (15 marzo 2018).

N.B. I grassetti nel testo sono nostri.

R.R.